Законопроект о нелегальных перевозках: почему ГНЭУ против штрафа 17 тысяч за подвоз соседей
Законопроект № 11025, предлагающий усилить административную ответственность за нарушение порядка перевозки пассажиров автомобильным транспортом, получил критический отзыв от Главного научно-экспертного управления (ГНЭУ). Управление подготовило ряд замечаний, сосредоточившись на положениях, требующих существенной доработки.
Больше всего вопросов вызывает новая статья 164-20 КУоАП. Она устанавливает ответственность за платную перевозку пассажиров автомобильным транспортом без государственной регистрации в качестве субъекта хозяйствования. По формулировке нормы, административным правонарушением фактически становится любая — даже разовая — перевозка лиц транспортным средством, рассчитанным на девять и более пассажиров вместе с водителем, если получено какое-либо денежное или иное вознаграждение. Размер штрафа — 1000 необлагаемых минимумов доходов граждан, то есть 17 000 гривен.
ГНЭУ приводит конкретный пример: подвоз соседей на кладбище с компенсацией за топливо или услугой в ответ может подпасть под действие этой нормы. Управление подчёркивает: разовое оказание услуги по перевозке само по себе не свидетельствует о предпринимательской деятельности. Последняя предполагает совокупность признаков — самостоятельность, ведение деятельности на собственный риск, организационное оформление и систематическое получение прибыли. Если перевозка не обладает этими признаками и не направлена на получение стабильного дохода, говорить о её противоправности лишь из-за отсутствия регистрации субъекта хозяйствования — невозможно.
Отдельный блок замечаний касается правовой определённости нормы. Из предложенного текста невозможно установить, какая именно перевозка охватывается ответственностью: по регулярному маршруту, по разовому индивидуальному заказу или какой-либо иной вид. Неясно также, будет ли считаться денежным вознаграждением компенсация за топливо, имеет ли юридическое значение понятие прибыли в смысле Налогового кодекса, и что произойдёт, если транспортное средство изначально не предназначалось производителем для перевозки пассажиров, но было самостоятельно переоборудовано владельцем.
ГНЭУ обращает на это особое внимание с учётом практики Европейского суда по правам человека относительно критериев "уголовного обвинения" по тесту Энгеля. К такому производству применяются гарантии Конвенции, в частности требования статьи 7 об определённости и предсказуемости состава правонарушения. Человек должен иметь возможность, читая текст закона, понять, какие именно действия влекут ответственность. В нынешней редакции, подчёркивает Управление, провести границу между дружеской услугой и правонарушением невозможно.
Есть претензии и к законодательной технике. Основные признаки объективной стороны правонарушения размещены не в диспозиции статьи, а в примечании к ней. ГНЭУ напоминает: диспозиция должна содержать описание состава или правило поведения, тогда как примечания предназначены для уточнения отдельных положений. В данном случае примечание подменяет основное нормативное содержание статьи, что противоречит требованиям законодательной техники.
Управление также ставит под сомнение само обоснование необходимости новой нормы. В пояснительной записке авторы связывают проблему с судебными ссылками на отсутствие систематичности предпринимательской деятельности по статье 42 Хозяйственного кодекса. Однако этот кодекс утратил силу на основании Закона № 4196-IX от 9 января 2025 года, поэтому суды больше не смогут применять этот формальный критерий.
Законопроект наделяет полномочиями рассматривать дела по новой статье одновременно органы Национальной полиции и органы автомобильного транспорта и электротранспорта, не устанавливая при этом критериев разграничения их компетенции. ГНЭУ предупреждает: без таких критериев неизбежны споры о подведомственности, дублирование функций и разная практика применения закона.
Относительно изменений в Закон "Об автомобильном транспорте": предложенный запрет осуществлять платные перевозки без регистрации субъекта хозяйствования фактически дублирует нормы, уже существующие в действующей редакции статьи 29 этого Закона. Нового правового регулирования она не создаёт. Излишним Управление считает и уточнение о "действующей" схеме маршрута в перечне документов водителя автобуса — документы на право осуществления перевозок априори должны быть действительными.
Вопросы ответственности за перевозку опасных грузов и опасных отходов законопроект также пытается урегулировать через КУоАП. ГНЭУ указывает, что эти сферы уже охвачены Законом Украины "Об управлении отходами" и Законом Украины "О перевозке опасных грузов". Изменения целесообразно вносить именно в эти специальные законы.
Позиции государственных органов по законопроекту оказались разными. Министерство восстановления, инфраструктуры и транспорта Украины считает его актуальным и обоснованным — он направлен на повышение безопасности пассажиров, обеспечение конкурентных условий и совершенствование государственного контроля. Государственная служба Украины по безопасности на транспорте замечаний не высказала. Министерство внутренних дел и Национальная полиция считают проект требующим доработки — в частности, относительно предоставления полиции полномочий рассматривать дела по части 7 статьи 133-1 КУоАП. Уполномоченный Верховной Рады по правам человека поддерживает законопроект при условии учёта замечаний относительно субъектов ответственности и подведомственности дел. Министерство юстиции также предоставило замечания и предложения, однако их содержание в заключении Комитета не детализировано.
ГНЭУ предлагает разделить законопроект на два отдельных: один — об изменениях в КУоАП, другой — об изменениях в регулятивное законодательство. Управление также указывает на несоответствие названия документа его содержанию: в названии упоминаются лишь изменения в КУоАП, тогда как текст охватывает изменения в Закон "Об автомобильном транспорте", вопросы перевозки опасных грузов и отходов, а также требования к документам водителей автобусов на регулярных маршрутах.