Законопроєкт про нелегальні перевезення: чому ГНЕУ проти штрафу 17 тисяч за підвезення сусідів
Законопроєкт № 11025, який пропонує посилити адміністративну відповідальність за порушення порядку перевезення пасажирів автомобільним транспортом, отримав критичний відгук від Головного науково-експертного управління (ГНЕУ). Управління надало низку зауважень, зосередившись на положеннях, що потребують суттєвого доопрацювання.
Найбільше питань викликає нова стаття 164-20 КУпАП. Вона встановлює відповідальність за оплатне перевезення пасажирів автомобільним транспортом без державної реєстрації як суб'єкта господарювання. За формулюванням норми, адміністративним порушенням фактично стає будь-яке — навіть одноразове — перевезення осіб транспортним засобом, розрахованим на дев'ять і більше пасажирів разом із водієм, якщо отримано будь-яку грошову або іншу винагороду. Розмір штрафу — 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто 17 000 гривень.
ГНЕУ наводить конкретний приклад: підвезення сусідів до кладовища із компенсацією за пальне чи послугою у відповідь може підпадати під дію цієї норми. Управління підкреслює, що одноразове надання послуги з перевезення саме по собі не свідчить про підприємницьку діяльність. Остання передбачає сукупність ознак: самостійність, ведення діяльності на власний ризик, організаційну оформленість і систематичне отримання прибутку. Якщо перевезення не має цих ознак і не спрямоване на отримання сталого доходу, говорити про його протиправність лише через відсутність реєстрації суб'єкта господарювання — неможливо.
Окремий блок зауважень стосується правової визначеності норми. Із запропонованого тексту неможливо встановити, яке саме перевезення охоплюється відповідальністю: за регулярним маршрутом, за разовим індивідуальним замовленням чи якийсь інший вид. Незрозуміло також, чи вважатиметься грошовою винагородою компенсація за пальне, чи має юридичне значення поняття прибутку в розумінні Податкового кодексу, і що відбуватиметься, якщо транспортний засіб виробник спочатку не призначав для перевезення пасажирів, але власник його самостійно переобладнав.
ГНЕУ звертає на це особливу увагу з огляду на практику Європейського суду з прав людини щодо критеріїв "кримінального обвинувачення" за тестом Енгеля. До такого провадження застосовуються гарантії Конвенції, зокрема вимоги статті 7 про визначеність і передбачуваність складу правопорушення. Людина повинна мати змогу, читаючи текст закону, зрозуміти, які саме дії спричиняють відповідальність. За нинішньої редакції, наголошує Управління, провести межу між дружньою послугою і правопорушенням неможливо.
Є претензії і до законодавчої техніки. Основні ознаки об'єктивної сторони правопорушення розміщені не в диспозиції статті, а в примітці до неї. ГНЕУ нагадує: диспозиція повинна містити опис складу чи правило поведінки, тоді як примітки призначені для уточнення окремих положень. У цьому випадку примітка підміняє основний нормативний зміст статті, що суперечить вимогам законодавчої техніки.
Управління також ставить під сумнів саме обґрунтування необхідності нової норми. У пояснювальній записці автори пов'язують проблему із судовими посиланнями на відсутність систематичності підприємницької діяльності за статтею 42 Господарського кодексу. Проте цей кодекс втратив чинність на підставі Закону № 4196-IX від 9 січня 2025 року, тому суди більше не зможуть застосовувати цей формальний критерій.
Законопроєкт наділяє повноваженнями розглядати справи за новою статтею одночасно органи Національної поліції та органи автомобільного транспорту й електротранспорту, але не встановлює критеріїв розмежування їхньої компетенції. ГНЕУ застерігає: без таких критеріїв неминучими стануть спори про підвідомчість, дублювання функцій і різна практика застосування закону.
Щодо змін до Закону "Про автомобільний транспорт": запропонована заборона здійснювати оплатні перевезення без реєстрації суб'єкта господарювання фактично дублює норми, що вже існують у чинній редакції статті 29 цього Закону. Нового правового регулювання вона не створює. Зайвим Управління вважає і уточнення про "діючу" схему маршруту в переліку документів водія автобуса — документи на право здійснення перевезень апріорі мають бути чинними.
Питання відповідальності за перевезення небезпечних вантажів і небезпечних відходів законопроєкт також намагається врегулювати через КУпАП. ГНЕУ вказує, що ці сфери вже охоплені Законом України "Про управління відходами" та Законом України "Про перевезення небезпечних вантажів". Зміни доцільно вносити саме до цих спеціальних законів.
Позиції державних органів щодо законопроєкту виявилися різними. Міністерство з відновлення, інфраструктури та транспорту України вважає його актуальним та обґрунтованим — він спрямований на підвищення безпеки пасажирів, забезпечення конкурентних умов і вдосконалення держконтролю. Державна служба України з безпеки на транспорті зауважень не висловила. Міністерство внутрішніх справ та Національна поліція вважають проєкт таким, що потребує доопрацювання, — зокрема, щодо надання поліції повноважень розглядати справи за частиною 7 статті 133-1 КУпАП. Уповноважений Верховної Ради з прав людини підтримує законопроєкт за умови врахування зауважень щодо суб'єктів відповідальності та підвідомчості справ. Міністерство юстиції також надало зауваження і пропозиції, однак їхній зміст у висновку Комітету не деталізовано.
ГНЕУ пропонує розділити законопроєкт на два окремі: один — про зміни до КУпАП, інший — про зміни до регулятивного законодавства. Управління також вказує на невідповідність назви документа його змісту: у назві згадуються лише зміни до КУпАП, тоді як текст охоплює зміни до Закону "Про автомобільний транспорт", питання перевезення небезпечних вантажів і відходів та вимоги до документів водіїв автобусів на регулярних маршрутах.